作者|魏寒宾 唐燕 金世镛

来源|规划师

封面|pixabay

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基于政府引导与政民合作的韩国社区营造

社区营造在韩国被称为“村庄创建”,这里的“村庄”即为社区,是指居民在日常生活中共同享有的空间、环境、经济、文化及社会关系网等。近年来受经济危机的冲击,韩国经济持续低迷,造成了大规模城市开发建设的停滞以及居民居住观念的改变,政府主导的各种大型项目的建设难以为继,而社区营造这种强调以人为核心,硬软件提升相结合,整治、保护和管理并行的城市再生策略,则上升为韩国城市规划及社会公众关注的焦点。

 

1.社区营造在韩国的兴起

社区营造在韩国萌芽于20世纪90年代,大致经历了3个主要发展阶段,并逐渐演变成为韩国城市规划中的新风向。它取代了韩国过去由国家及政府主导的常规性城市规划方法,让社区居民主动关心自己生活的空间,积极发现需要改善的各种社区问题,并利用地区固有的特色和资源直接参与到环境改造活动中。社区营造侧重于人文关怀和居民调动,它既是解决当前韩国经济下滑、城市景观被破坏和大规模开发踯躅不前的重要对策,又是提高地区生活品质、增进地区社会团体相互交流的有效途径。

(1)第一阶段(1990~1994年):居民自主改善居住环境的萌芽。20世纪80年代,钟路区嘉会洞北村地区被列为首尔市的“第四类美观地区”和“韩国传统建筑保护区”。然而,北村地区的未来发展却因此被束缚在了历史保护的各项严苛规定之下。这片承载了600年历史的传统地区由于缺乏积极的保护和改善对策,历史遗址不断遭到破坏甚至消失。北村地区的居民和相关社团的500多名成员对此感到无比痛心,他们带头表示要设法将祖先的遗赠继续留传给后代,于是自发组成了北村营建会来开展相关工作。北村营建会于1991年正式注册成为韩国建设部下属的法人团体,该团体掀起了韩国居民自主改善居所环境和保护历史文化的序幕。

(2)第二阶段(1995~1999年):居民主导环境改善运动的兴盛。随着韩国社会民主意识的高涨、经济发展及生活水平的提高,越来越多的市民开始关注自己社区的生活环境,居民主导的环境改善运动不断涌现。其中,一个有影响力的事件是在1996年的“想漫步的首尔营造”运动中,市民团体、专家和市议员通过集体协作和共同认可制定出了城市步行者条例,这激发了更多的市民积极参与到政府条例的制定和相关制度的修订活动中。

另一有影响力的事件是1998年大邱市发起的“推翻围墙运动”,搬到大邱市地区的新居民为了与其他居民共享自己的院子,成功说服房主们拆掉围墙、营造庭院和绘制墙画,从而吸引了社区居民经常性地利用这里的庭院举办展览和儿童绘画比赛等活动。该做法获得了其他地区的高度关注和竞相效仿,有力推动了社区营造思想在韩国的传播。

(3)第三阶段(2000年至今):地方自治团体及政府支持的扩散。进入2000年以来,以改善日常生活环境为目标的市民团体活动与项目开始突增,由地方自治团体主导的社区改进举措也明显增多。随着韩国社会对社区营造关注度的增加,政府部门开始积极引入多种多样的政策与措施对其表示支持。2005年,韩国政府首次在政策议题中直接提及社区营造的理念,引发了广泛的社会关注,随后“社区营造示范项目”在韩国正式实施。

2007~2009年,韩国政府共实施了3次社区营造推进计划—“营造想生活的城市”,将示范项目分为示范城市(18个)、示范社区(61个)、规划费用支援城市(12个)及成功案例支援城市(3个)4类予以落实。2010年后,房地产市场的萧条和城市大规模开发的弊端加速显露,进一步促使韩国政府借助社区营造来完善和修复由政府主导的城市规划的不足。2011年韩国《城市及居住环境整顿法》被重新修订,新增了有关“居住环境管理项目”和“道路住宅整顿项目”的制度性规定。此后,“居民参与型再生项目”的社区营造示范性工程开始推行。

 

2. 政府引导与政民合作下的首尔市社区营造实践

2000年以来,首尔为推动社区营造的发展做出了不懈的努力与尝试。首尔社区营造表现出强烈的政府支持下的居民自治特色,其初期活动主要聚焦于保护传统建筑,如2003年首尔“文化地区”仁寺洞通过规划、管理和公众参与来复兴历史;近期开展的“西村地区单位规划”也是政府和居民为保护传统建筑所做出的努力。此外,社区营造活动也针对住房和社区,2009年“营造美好社区的地区单位规划”就是首尔在高层住宅泛滥、城市开发共同体消失的背景下所发起的保护低层和独立住宅、促进居民参与社区共同体文化营造的项目。2006年“明洞观光特区地区单位规划”的社区营造活动也颇具影响力,它深入挖掘了明洞地区作为韩国重要购物中心的特性,借助民间力量来激活旅游产业导向的小规模开发。

基于政府引导与政民合作的韩国社区营造

表1 依据参与主体进行的社区营造分类

资料来源:根据金世镛所著《我国社区营造的现在和未来的方向》整理。

基于政府引导与政民合作的韩国社区营造

图1 社区项目获得政府支援的具体过程

资料来源:根据《2013年首尔市社区营造共同体白皮书》整理。

 

2.1 以“恢复社区共同体”为核心的政府促进项目

2011年,朴元淳担任首尔市长之后,提倡用社区营造的城市建设方式来取代以前的新城开发和大规模城市更新,此事件成为首尔社区营造的核心推动力。朴元淳于2012年初发布《首尔市新城整顿事业新政策构想》,将施政重点从新城建设转到关注市民的生活品质与幸福之上,“恢复社区共同体”成为市政措施的核心内容。首尔市共同体项目由此成为首尔社区营造运动的焦点(表2),它是基于政府帮扶,由居民自发确立规划提议并予以实施的社区项目。

基于政府引导与政民合作的韩国社区营造

表2 2014年首尔市社区共同体促进项目计划

资料来源:根据《2014年首尔特别市社区共同体促进项目》整理。

 

首尔市共同体项目的参与者可以是社区里的居民、居民集会、市民团体和行政组织等,只要是3个人以上,无论社区居民中的谁都可以向政府提出支援申请,项目获得政府支持的具体运作过程如图1所示。依据项目发育程度,政府将项目分为种子阶段(居民集会形成)、幼苗阶段(营造项目实施)及成长阶段(确立和执行社区规划),针对不同阶段来提供帮助。为提高居民的社区认知和主导能力,政府还会通过举办“寻访社区共同体”的讲座,建立培养社区活动家的“成长学校”,开展引导居民自治的“咨询员教育”和“社区领导教育”等提升居民参与规划的能力。这些社区教育虽以中央政府、地方政府等为中心,但仍被委托给市民社会团体或地区团体进行具体操作(大部分委托给市民团体或大学)。

 

2.2 支持社区共同体营造的行政架构及支援中心

社区共同体建设项目在行政机构、支援组织、居民和民间团体等联系网络的支撑下运行(图2)。为顺利推进共同体营造运动,首尔市对行政组织架构进行了重组,制定和发布了一系列相关条例,并创设相应的委员会和支援中心来负责有关事务。由居民、专家、公务员和市议员构成的“首尔市社区共同体委员会”每月都会召开讨论会,对社区共同体的政策进行讨论,并分享所有项目的经验(民间合作团体也会参与其中)。2012年,首尔市正式成立中间支援组织—“首尔市社区共同体支援中心”,它是政府与居民合作,发掘与支援居民主导的社区共同体活动的重要机构和平台,其主要任务是支持地区成长和居民参与,支持大小社区共同体的活动,并强化社区内人力及物力资源的连接。

基于政府引导与政民合作的韩国社区营造

图2 营造社区共同体的组织架构

资料来源:根据《2013年首尔市社区营造共同体白皮书》整理。

 

2.3 营造社区共同体的政府中长期规划

首尔市政府制定和颁布了《首尔特别市社区共同体基本规划》,提出育成社区“种子(居民集会)”,通过多路径深化社区营造的5年中长期规划(图3),核心内容包括:

(1)支持居民主导的社区规划。居民可自发寻找自己社区内日常生活中需要改善的各种项目,如侧重教育的共同育儿项目、侧重经济的小吃街改善项目、侧重生态的社区节能项目及侧重福利的邻里间相互照顾项目等,并自主开展相应的社区规划,政府会提供规划所需的咨询及其他费用的资助。

(2)培养引领共同体项目的社区活动家。社区活动家是与居民一起工作,引导并帮助社区活动顺利开展的人员,主要由青少年、女性和退休居民等构成。

(3)构建10分钟路程的居民交流空间。这类空间包括咖啡店、社区艺术作坊、绿地空间、小型图书馆和公共设施等,原则上由居民自发经营,必要时可向综合支援中心申请帮助,相关部门在现场调查之后给予其在运营费等方面的补助。

(4)居民主导的交流活动。对小的社区共同体组织的活动予以支援,如对居民自发解决育儿问题、提出新的育儿方式和强化社区认同感等活动提供政府帮助。

(5)支援社区经济活动。对5人以上出资合作的社区共同体企业进行支援。

基于政府引导与政民合作的韩国社区营造

图3 首尔市共同体项目的展望及目标

资料来源:根据《首尔特别市社区共同体基本规划》整理。

 

3 首尔市社区营造的典型案例

3.1 居民主导和政府支持下的城嵋山社区共同体

1994年,由于政府无法解决育儿问题,居住在首尔市麻浦区城嵋山地区内的家庭主妇聚在一起自发成立了“共同育儿合作社”,这是韩国最早尝试的共同合作型育儿项目。从最初自我组建的幼儿园到课后教室,地区居民作为主体外聘了各种市民运动家和专家(教授)来参与育儿活动。2000年《麻浦互助生活合作社》的成立是地区内居民间生活文化关系网得以壮大的重要标志。经过近20年的发展,城嵋山社区活动不但作为成功的育儿案例为韩国各界所学习,而且其社区文化、社区经济等多元体系的建设也被许多地区所效仿。

得益于政府的支持,城嵋山社区最终发展成为集教育、文化活动、社会经济和生态环境等于一体的承载着社区居民“情”的社区共同体集群,其核心共同体包括(图4):

(1)城嵋山学校,社区内的父母为了让孩子从共同体和合作中体会到真正的教育而创建的学校,包括小学、初中和高中,10%的学生为残疾人。学校运营由学校创立委员会、学校运营委员会和教师会3个部门负责,其权限相同且相互合作。

(2)城嵋山幼儿园,由地区内有需要的父母聚在一起成立工会并集资创建的幼儿园。

(3)城嵋山剧场,居民自发营造、共同经营的社区剧场,地区居民可以在此参与各种文化活动。它是艺术家和各年龄段居民相互学习交流的舞台,社区庆典、文化艺术活动、展览和会议等也会在此进行。

(4)小树咖啡店,社区内教师合资开办的咖啡店,以咖啡店为中心形成了各种各样的交流和社区关系网。它扮演着文化空间的角色,一个月有两次“星期三音乐会”以及社区摄影展、摄影讲座等。

(5)社区厨房,由社区居民出资共同创建的环保有机农饭店(社区企业)。为了给社区双职工夫妻提供便利,双职工夫妻每月支付8万韩币(约490元人民币)就可以每星期到此取3次菜,一次可选2种菜品。

(6)麻浦电台,属于麻浦区和西大门区的社区电台,由社区内的老人和妇女负责进行管理,社区居民会被邀请到此一起畅谈社区及自己的故事,为社区居民提供了一个交流、分享的平台。

基于政府引导与政民合作的韩国社区营造

图4 城嵋山社区核心共同体地图

资料来源:根据《我们的社区营造》封面照片、相关机构网站及自摄照片整理而成。

 

3.2 政民合作基础上的北村营造

北村位于首尔市中心景福宫、昌德宫及宗庙之间,是韩国传统建筑“韩屋”的密集分布区,也是韩国代表性的传统居住地。为了防止韩屋的消失及被破坏,1999年“钟路北村营建会”及居民一起要求首尔市政府在满足地方现代化生活要求的同时,通过行政支援及管理措施来保护北村地区的传统特色。于是,首尔市于2001正式确立北村营造项目,政府通过买进非韩屋建筑,将其拆除之后新建成韩屋来恢复地区内的传统景观,并把新建的韩屋租赁给居民,供其居住或活用为干洗店、幼儿园等便民设施。在社区环境改善的过程中,政府鼓励居民参与其中,并将居民提出的意见应用到道路环境的改善中。为了保证韩屋能得到持续及系统的管理和保护,在综合地区居民、使用者、专家和公共等各方意见之后,首尔市又于2010年确立了“北村地区单位规划”项目。

北村营造使得地区居民更加关注生活环境,邻里间的交流变得十分活跃。政府的政策及资金支援在很大程度上改善了北村韩屋社区的物质环境,提高了居民的生活品质,也使北村成长为可供多人探访的旅游区。通过有效的政民合作,北村社区营造中的韩屋修缮、韩屋购入和委托经营管理(用作博物馆、作坊和网站等)、垃圾和道路整顿以及其他相关的生活环境改善均由首尔市政府直接促成。例如,在利用社区内废弃空间营造小公园的“一坪公园”活动中,民间组织、居民、专家及政府在项目不同阶段扮演了不同的角色:

1)民间组织,负责整个项目的运行及委员会的运营,发掘并执行居民参与和提议的活动。

(2)居民,北村营造项目中具体内容的执行主体,进行项目宣传,对参与方案开展摸索及实践。

(3)专家,负责调查研究、对现场状况的把握、与居民的对话和为政策提供建议。专家的积极努力激活了各种各样的居民集会,成为达成居民与政府合作的重要桥梁。

(4)政府,提供行政及财政支援,与居民一起进行“一坪公园”及胡同外部空间的改造和管理。